5.13 Wirtschaft und Technologie

Neufassung der Gewerbeanzeigenverwaltungsvorschrift

Am 1. Dezember 1995 ist die Neufassung der Gewerbeanzeigenverwaltungsvorschrift vorläufig in Kraft getreten, die den Vollzug der §§ 14, 15 und 55 c Gewerbeordnung (GewO) regelt. Danach soll das Gewerbeamt aus jeder Gewerbeanzeige Daten an das Wohnungsamt übermitteln. Die Daten sollen dem Wohnungsamt zur Prüfung dienen, ob Zweckentfremdung von Wohnraum nach dem Zweckentfremdungsbeseitigungsgesetz vorliegt. Diese regelmäßige Datenübermittlung ist unzulässig, da es hierfür an einer gesetzlichen Grundlage fehlt. § 2 a Abs. 2 Satz 2 Zweckentfremdungsbeseitigungsgesetz (ZwBesG) stellt klar, daß das Gewerbeamt nur zur Klärung eines konkreten Sachverhaltes dem Wohnungsamt Daten aus der Gewerbeanzeige übermitteln darf.

Bei der Anmeldung von bestimmten Gewerben sollen von Amts wegen ein Führungszeugnis für Behörden und eine Auskunft aus dem Gewerbezentralregister eingeholt werden. Es handelt sich um sog. Vertrauensgewerbe wie z.B. Eheanbahnungsinstitute, Gebrauchtwarenhändler, Auskunfteien und Detekteien. Allerdings simmt die Aufzählung der Gewerbe in der Verwaltungsvorschrift nicht voll mit § 38 GewO überein, der die Vertrauensgewerbe abschließend aufführt. Die Einholung eines Führungszeugnisses ist nicht von § 11 GewO gedeckt, da § 38 GewO gerade keine Genehmigungspflicht und damit Zuverlässigkeitsprüfung vor Aufnahme des Gewerbes vorsieht. Hätte der Gesetzgeber eine grundsätzliche Überprüfung der Zuverlässigkeit für erforderlich gehalten, hätte er für die in § 38 GewO genannten Gewerbe eine Erlaubnispflicht regeln müssen. Dies ist jedoch nicht der Fall.

Die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie hält an ihrer Auffassung fest, daß § 11 Abs. 1 Satz 1 GewO auch den Fall, daß die Gewerbebehörde nach Anzeige des Gewerbes von sich aus in jedem Einzelfall eine Zuverlässigkeitsprüfung durchführt, abdecke. Es handele sich um ein bei Vertrauensgewerben notwendiges Verfahren. Diese Auffassung steht im Widerspruch zu der Gesetzeslage und auch zu der Praxis z.B. in Hessen. Hier werden Führungszeugnisse nur bei Vorliegen von Anhaltspunkten eingeholt. Zumindest ist in der Verwaltungsvorschrift klarzustellen, daß das Führungszeugnis nicht hinter dem Rücken der Betroffenen eingeholt wird, sondern grundsätzlich sie selbst diese Unterlage beibringen können.

Positiv anzumerken ist, daß die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie auf unseren Vorschlag hin in der Verwaltungsvorschrift den Hinweis aufgenommen hat, daß bei Gruppenauskünften von der auskunftbegehrenden Stelle das berechtigte Interesse an der Auskunft jeweils im Einzelfall darzulegen ist. Dieser Hinweis ist wichtig, da das Gesetz selbst keine Regelung über Gruppenauskünfte enthält und sich die Zulässigkeit allein der Gesetzesbegründung entnehmen läßt.

Übermittlung unbeschränkter Bundeszentralregisterauszüge an den Arbeitgeber

Das Gewerbeamt kann zur Überprüfung der Zuverlässigkeit von Mitarbeitern von Bewachungsunternehmen unbeschränkte Bundeszentralregisterauszüge einholen. Ergibt sich aus dem unbeschränkten Bundeszentralregisterauszug die Unzuverlässigkeit eines Mitarbeiters, kann das Gewerbeamt die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nur durch einen belastenden Verwaltungsakt gegenüber dem Arbeitgeber erreichen. Dem Arbeitgeber muß eine Auflage zu seiner Gewerbeerlaubnis erteilt werden, die ihm die weitere Beschäftigung des Mitarbeiters untersagt. Da ein Verwaltungsakt zu begründen ist, wäre dem Arbeitgeber mitzuteilen, daß die Auflage auf den eingeholten unbeschränkten Bundeszentralregisterauszug gestützt wird. Dies würde eine Datenübermittlung an einen Privaten darstellen. Bei den Gewerbeämtern wird entsprechend verfahren.

So verständlich das Bedürfnis nach Kontrolle der Wachunternehmen und ihres Personals ist: Für die Übermittlung von Daten aus dem Bundeszentralregister oder der Tatsache, daß dort Eintragungen vorliegen, an den Arbeitgeber fehlt es an einer Rechtsgrundlage. Die Pflicht zur Begründung eines Verwaltungsaktes kann die erforderliche Übermittlungsbefugnis nicht ersetzen. § 11 Abs. 4 GewO stellt fest, daß die erhobenen Daten nur für die ausdrücklich genannten Zwecke gespeichert und genutzt werden können. Eine Datenübermittlung ist nur in den in § 11 Abs. 5 GewO geregelten Fällen - und damit nur an öffentliche Stellen - zulässig. Hier würden jedoch Daten an einen privaten Unternehmer übermittelt. Immerhin würde der Arbeitgeber hierdurch erfahren, daß Eintragungen im Bundeszentralregister existieren, also z.B. Verurteilungen wegen Straftaten vorliegen. Der Inhalt des Bundeszentralregisters unterliegt nach dem BZRG Übermittlungsbeschränkungen. Private Stellen sind hier nicht als auskunftsberechtigt genannt.

Dies wird von der Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie anders gesehen. Sie hat sich der Auffassung des Bundesministeriums der Justiz angeschlossen, daß die Datenübermittlung an den Arbeitgeber als "Nutzen der Daten" i.S.d. § 4 Abs. 4 GewO anzusehen sei. Sowohl nach den Landesdatenschutzgesetzen als auch nach dem BDSG ist jedoch der Begriff der "Nutzung" nicht mit dem Begriff der "Übermittlung" gleichzusetzen. Die Übermittlung der Daten an Private war daher gegenüber der Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie zu beanstanden.

Auch bei europäischen Subventionen gilt: Geld gegen Daten

Zahlreiche Subventionen und öffentliche Finanzhilfen an die gewerbliche Wirtschaft im Rahmen der regionalen Wirtschaftsförderung werden ganz oder teilweise von der Europäischen Kommission z. B. aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) zur Verfügung gestellt. Beantragt werden können diese Mittel bei der Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie, die die Anträge bearbeitet, beurteilt und anschließend an das Bundeswirtschaftsministerium weiterleitet. Schließlich werden die Förderanträge vom Bundeswirtschaftsministerium der Europäischen Kommission zur Entscheidung vorgelegt. Denselben Weg wie die Anträge nehmen nach Bewilligung der europäischen Gelder auch periodische Prüfberichte und Abschlußbewertungen aus den Ländern über das Bundesministerium für Wirtschaft an die Europäische Kommission. Da ein Teil der Maßnahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung sowohl aus Mitteln der Europäischen Kommission als auch des Landes finanziert werden, wird ihre Verwendung sowohl vom Rechnungshof von Berlin als auch vom Europäischen Rechnungshof überprüft.

Die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie hat uns um eine datenschutzrechtliche Beurteilung der in diesem komplizierten Verfahren entstehenden Datenflüsse gebeten. Sie war zunächst der Auffassung, daß die Datenübermittlungen von der Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie an dritte Stellen nur auf der Grundlage einer Einwilligung des jeweiligen Antragstellers zulässig sei.

Tatsächlich beruht die Bewilligung von Mitteln aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung auf mehreren Verordnungen des Rates der Europäischen Gemeinschaften, die als sekundäres Gemeinschaftsrecht zugleich Rechtsvorschriften im Sinne des Berliner Datenschutzgesetzes sind. Sie regeln mit hinreichender Genauigkeit, welche unternehmens- und personenbezogenen Angaben der Antragsteller offenbaren muß, wenn er europäische Subventionen im Rahmen der Strukturförderung erhalten will.

Die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie ist sowohl zur Erhebung als auch zur über Übermittlung dieser Daten an das Bundeswirtschaftsministerium befugt. Das Bundeswirtschaftsministerium wiederum faßt die von den einzelnen Bundesländern gelieferten Einzelangaben zusammen und übermittelt sie an die Europäische Kommission; dies ist sowohl vor der Bewilligung der Gelder als auch danach im Zuge der Erfolgskontrolle im erforderlichen Umfang zulässig, weil auch europäisches Gemeinschaftsrecht, auf das das Berliner Datenschutzgesetz verweist, dies ausdrücklich zuläßt. Im übrigen erfolgt die Übermittlung zu demselben Zweck, zu dem die Daten ursprünglich beim Antragsteller erhoben worden sind. Auch die Kontrolle durch den Europäischen Rechnungshof entspricht der Rechtsstruktur der Europäischen Gemeinschaften und führt nicht zu einer dem Berliner Datenschutzgesetz widersprechenden Zweckänderung der Daten. Der Rechnungshof von Berlin seinerseits hat eine Kontrollbefugnis aufgrund der Landeshaushaltsordnung, soweit die Maßnahmen der Strukturförderung auch aus Landesmitteln finanziert werden.

Insgesamt folgt daraus, daß die Datenverarbeitung bei der Bewilligung dieser Subventionen nicht von der Einwilliung des Antragstellers abhängt, sondern auf europäisches Gemeinschaftsrecht gestützt werden kann. Wir haben der Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie allerdings konkrete Empfehlungen gegeben, wie der Antragsteller über diese einigermaßen verwirrenden Datenflüsse, die sein Antrag auslöst, informiert werden sollte.

5.14 Wissenschaft und Forschung

Im Vordergrund unserer Tätigkeit in diesem Geschäftsbereich steht die Beratung wissenschaftlicher Forschungsprojekte, die eine Vielzahl datenschutzrechtlicher Fragestellungen aufwerfen können. Neben den nach wie vor sehr vielfältigen Forschungsvorhaben an Berliner Schulen waren im vergangenen Jahr die medizinische und zeitgeschichtliche Forschung Schwerpunkte. Es wurden insgesamt rund einhundert Projekte datenschutzrechtlich begleitet. In einzelnen Fällen wurden vor Ort Prüfungen vorgenommen. Hierbei traten auch bei der Durchführung der Projekte Mängel zu Tage.

Bedeutung der Einwilligung

• Auf der Grundlage eines Melderegisterauszuges war eine große Zahl von Bürgern angeschrieben und um bestimmte Antworten gebeten worden. Bürgern, die auf das erste Schreiben nicht geantwortet hatten, wurde ein zweites Anschreiben zugesandt. Dieses Anschreiben war jedoch so verändert worden, daß für den einzelnen die Freiwilligkeit der Erhebung nicht mehr erkennbar war.

Dies entspricht nicht den Anforderungen an die Einwilligung zur Mitwirkung an Forschungsprojekten. Auch bei wiederholten Erhebungen gilt das Prinzip der informierten Einwilligung, das heißt die Betroffenen müssen nicht nur erneut auf die Freiwilligkeit der Erhebung, sondern auch auf die Umstände des Projektes hingewiesen werden.

Im Zusammenhang mit der Verwaltungsreform wurden verschiedene Forschungsvorhaben durch wissenschaftliche Einrichtungen im Bereich des öffentlichen Dienstes des Landes Berlins durchgeführt. In solchen Projekten mischen sich wissenschaftliche Interessen der Forscher und Interessen der Verwaltung, um ein möglichst präzises und für Zwecke der Verwaltungsreform brauchbares Ergebnis zu erzielen.

Gerade Befragungen im Rahmen von Arbeits- bzw. Dienstverhältnissen der Betroffenen erfordern eine umfassende Aufklärung. Ein pauschaler Hinweis allgemein auf den Zweck "Verwaltungsreform" genügt nicht. Auch muß klar sein, daß ein Mitarbeiter die Teilnahme an einer solchen Untersuchung verweigern kann, ohne daß dies Folgen für ihn hat. In einem Bezirksamt wurde statt eines Hinweises an die Betroffenen, daß diese durchaus einzelne Fragen auch auslassen können und damit nicht zu beantworten brauchen, den Betroffenen suggeriert, daß nur vollständig ausgefüllte Fragebögen zu sinnvollen Ergebnissen führen. Zwar wurde die Befragung ohne Erhebung der Namen der Betroffenen durchgeführt, jedoch sollten je Person fünfzig verschiedene Merkmale erhoben werden. Dies hätte eine Deanonymisieriung auch bei nur geringem Zusatzwissen ermöglicht.

Wir empfahlen, die unmittelbar auf die Person verweisenden Angaben stark zusammenzufassen, und die Mitarbeiter nochmals über Charakter, Zweck und Freiwilligkeit der Erhebung zu informieren. Unsere Empfehlungen wurden aufgegriffen.

Suche nach neuen Wegen

Für einige Aufgaben ist es notwendig, personenbezogene Daten in Registern vorzuhalten. Die Speicherung in Registern stellt jedoch einen der erheblichsten Eingriffe in das informationelle Selbstbestimmungsrecht dar. Register wecken vielfältige Begehrlichkeiten nach Zugang zu den dort gespeicherten Daten. Auch wenn diese Daten mit Einwilligung der Betroffenen gespeichert werden, sind zum einen strenge und klare Regelungen hinsichtlich der Nutzung dieser Angaben erforderlich, zum anderen sollte durch die Organisation die Möglichkeit für Mißbrauch oder vom Betroffenen bei seiner Einwilligung nicht überschaubaren Gebrauch der Daten erschwert werden.

So wird bei der Ärztekammer Berlin gegenwärtig ein Projekt zur Speicherung der Angaben von Dialysepatienten unter dem Namen QuaHSiNiere aufgebaut. Mit Einwilligung der Patienten sollen die Daten der Dialysebehandlungen hintereinander gespeichert werden. Dieses Register, das zunächst nicht Forschungszwecken dient, ist der Qualitätssicherung bei diesen sehr aufwendigen Behandlungen gewidmet. Auf eine Anregung des beteiligten Projektteams und des Berliner Datenschutzbeauftragten hin, wurde empfohlen, die Daten der Patienten nicht unmittelbar personenbezogenen im Register zu speichern, sondern den Personenbezug durch die Einrichtung einer Datentreuhänderstelle zu relativieren. Die Behandlungseinrichtungen liefern nach vorliegender Einwilligung der Patienten die Daten personenbezogen an den Datentreuhänder. Der Datentreuhänder trennt den Personenbezug und gibt die mit einer speziellen Codenummer versehenden Daten an das Register weiter. Im Register selbst werden dann die Daten der verschiedenen Behandlungen aneinander gefügt und die Auswertungen vorgenommen. Mit diesem Modell kann gesichert werden, daß beim Zugriff auf das Register die Herstellung des Personenbezuges faktisch unmöglich ist. Haben hingegen die Patienten den Wunsch, ihre Behandlungsdaten über einen längeren Zeitraum und bei verschiedenen Einrichtungen einzusehen, so kann dies über den Treuhänder geschehen, der dann den Datensatz einer bestimmten Codierung abfordert und dem Betroffenen übermittelt. Auch wenn dieses Modell zunächst kompliziert erscheint, erlauben eine Reihe der heute bestehenden technischen Möglichkeiten, dieses Verfahren zu nutzen.

Besondere Prüfungsberatung

In das Berliner Hochschulgesetz [169a] wurde 1993 ein Passus eingefügt, der die Exmatrikulation auf dem Verwaltungswege vorsieht, wenn die nach der Satzung der Universität bei der Rückmeldung geforderten Nachweise über die Teilnahme an einem Beratungsgespräch oder über Studien- und Prüfungsleistungen nicht vorgelegt werden [170]. Bei der Rückmeldung zum Wintersemester 1995/96 wurden diese Vorschriften erstmals auch an der Humboldt-Universität berücksichtigt. Die Erhebungen fanden ab März 1995 statt. Der behördliche Datenschutzbeauftragte war weder an der Erstellung der Erhebungsbögen noch an dem Verfahren im Vorfeld beteiligt worden. Es fehlte an der entsprechenden Änderung der Satzung für Studienangelegenheiten. Diese wurde erst Ende Juni 1995 von der zuständigen Senatsverwaltung bestätigt. Somit fehlte es an einer wesentlichen rechtlichen Voraussetzung für die Erhebung. Ferner war sie nicht darauf abgestellt worden, daß nur diejenigen, die die Regelstudienzeit für das Grundstudium um zwei Semester überschritten hatten, von der besonderen Prüfungsberatung betroffen sein können. Vielmehr sind alle Studierenden im 6. Fachsemester angeschrieben worden, was für erhebliche Verwirrung sorgte. Der behördliche Datenschutzbeauftragte hatte daraufhin nach Rücksprache mit uns das Verfahren kritisiert. Die bereits erhobenen Datensätze wurden gesperrt, Exmatrikulationen aufgrund der Nichtteilnahme an der besonderen Prüfungsberatung fanden nicht statt. Bei der Rückmeldung zum Sommersemester 1996 wurde eine Vielzahl der Anregungen des behördlichen Datenschutzbeauftragten berücksichtigt, so daß die Erhebung durchgeführt werden konnte.

Datenabfrage bei Hochschulen

In der Vergangenheit erhielten wir mehrfach Anfragen von Immatrikulationsbüros verschiedener Berliner Hochschulen zu Auskunftsersuchen anderer öffentlicher Stellen. Die Ersuchen bezogen sich hauptsächlich auf Angabe der Studienteilnahme-/Dauer, Matrikelnummer sowie Zeitpunkt des Examens. Begründet wurde die Anfrage mit der Notwendigkeit der Berechnung von Ortszuschlag, Kindergeld, Zahlung von Waisenrente oder für die Einleitung und Durchführung arbeitsrechtlicher Maßnahmen gegen öffentlich Bedienstete.

Wir haben den Hochschulen jeweils mitgeteilt, daß personenbezogene Daten sowohl nach dem Bundesdatenschutzgesetz als auch nach dem Berliner Datenschutzgesetz beim Betroffenen selbst und nicht hinter seinem Rücken zu erheben sind. Die Erhebung ihrerseits ist jedoch nur dann zulässig, wenn sie zur rechtmäßigen Erfüllung der durch Gesetz der datenverarbeitenden Stelle zugewiesenen Aufgaben und für den jeweils damit verbundenen Zweck erforderlich ist.

An dieser Voraussetzung scheitert eine Erhebungsbefugnis, wenn der ersuchenden Behörde bei der Erfüllung ihrer Aufgaben eine der folgende Alternativen zur Verfügung stehen:

- Befragung des Betroffenen selbst

- Fristsetzung mit Rückzahlungsandrohung bereits gezahlter Leistungen bei Verwei-

gerung der Auskunft

- Rückzahlungsforderung

- Fristsetzung mit Androhung der Zahlungseinstellung künftiger Leistungen.